Concorso in magistratura prove svolte, sentenze e dottrina

20feb/190

Giurisdizione del giudice amministrativo

Corte di cassazione
Sezioni unite civili
Sentenza 24 gennaio 2019, n. 2082

Presidente: Mammone - Estensore: Doronzo

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. La Immobiliare Comvend s.r.l. in liquidazione (d'ora in poi solo Immobiliare) convenne in giudizio dinanzi al Tribunale di Roma il Ministero dello Sviluppo Economico e il Ministero della Economia e delle Finanze chiedendo la loro condanna in solido al pagamento della quarta e ultima rata dei contributi cui era stata ammessa in relazione alla realizzazione di un complesso turistico-ricettivo denominato «Borgo Pian dei Mucini» nel comune di Massa Marittima.

1.1. A sostegno della domanda dedusse che: 1) era stata ammessa con decreto del 29 gennaio 1999 del Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica e nell'ambito del Patto Territoriale di coordinamento per lo sviluppo della Maremma grossetana a godere di finanziamenti per la realizzazione di un villaggio turistico ricettivo e di un'area da campeggio; 2) con nota del 6 marzo 2000 la Provincia di Grosseto aveva determinato le modalità di erogazione dei contributi assegnati e di rendicontazione delle spese; 3) i contributi erano stati versati regolarmente per le prime tre quote; 4) la quarta e ultima quota era stata rifiutata a causa di pretesi inadempimenti connessi alla fase esecutiva del progetto: in particolare, la Provincia di Grosseto, a seguito di un sopralluogo effettuato non in contraddittorio con la beneficiaria, aveva constatato la mancata ultimazione di alcune opere, la non conformità a norma dell'impianto fognario e la stipulazione da parte della Immobiliare di contratti di affitto di azienda non autorizzati dal Ministero; 5) tali presunti inadempimenti avevano determinato la revoca delle agevolazioni concesse, disposta con decreto n. PT6194 del 27 febbraio 2007 del Ministero dello Sviluppo Economico.

1.2. L'Immobiliare chiese, pertanto, che l'adito Tribunale, previa eventuale disapplicazione del decreto ministeriale PT6194, accertasse l'adempimento delle obbligazioni assunte e, quindi, il suo diritto di ricevere dai Ministeri chiamati [in] giudizio il contributo dovuto, pari a complessivi euro 3.004.193,63, per gli investimenti fatti nello stabilimento posto in Pian dei Mucini Massa Marittima, con la condanna dei suddetti al pagamento dell'ultima rata, pari ad euro 751.048,47, oltre interessi e risarcimento del maggior danno.

1.3. Il Tribunale di Roma dichiarò il difetto di giurisdizione e la Corte d'appello di Roma, sull'impugnazione proposta dalla Immobiliare, ha confermato tale statuizione sottolineando che, nel caso di specie, si tratta di contributi concessi in forza dell'approvazione di un Patto territoriale che, ai sensi dell'art. 2, commi 203 [e] seguenti, della l. 662/1996, costituisce una delle possibili forme di cosiddetta programmazione negoziata, ossia di accordo che coinvolge parti pubbliche e private al fine di «attuare un programma d'interventi caratterizzato da specifici obiettivi di promozione dello sviluppo locale», inquadrabile negli «accordi sostitutivi del provvedimento», disciplinati dagli artt. 11 e 15 della l. n. 241 del 1990, con la conseguente attrazione delle controversie ad esso relative nella giurisdizione del giudice amministrativo.

1.4. Ricorre per la cassazione della sentenza la Immobiliare articolando due motivi, ai quali resistono con controricorso i Ministeri.

La ricorrente deposita memoria ai sensi dell'art. 378 c.p.c.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo la Immobiliare denuncia, ai sensi dell'art. 360, comma 1°, n. 1, c.p.c., la violazione degli artt. 103 Cost., 11, comma 5, l. 7 agosto 1990, n. 241 (ora art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104), nonché dei principi generali in materia di riparto di giurisdizione: assume che non tutte le controversie rientranti nel settore degli «accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento» sono devolute alla giurisdizione amministrativa, ma solo quelle in cui si discute di discrezionalità amministrativa o bilanciamento di interessi, diverse da quelle di mero controllo dell'adempimento degli accordi, in cui la pubblica amministrazione è tenuta a compiere delle verifiche senza margini di discrezionalità e il privato è titolare di un diritto soggettivo; diversamente opinando si violerebbe il disposto dell'art. 103 Cost. ampliandosi così a dismisura la cognizione del giudice amministrativo, che è invece consentita, al di fuori della materia degli interessi legittimi, su posizioni di diritto soggettivo solo in particolari materie.

1.2. Con il secondo motivo denuncia la violazione dell'art. 5, all. E, l. 20 marzo 1865, n. 2248, in riferimento all'art. 360, 1° comma, n. 1, c.p.c. rimproverando alla Corte territoriale di non aver esaminato la domanda di accertamento dell'adempimento da parte della Immobiliare, previo accertamento incidentale della illegittimità del decreto di revoca e la sua disapplicazione.

2. I motivi che si affrontano congiuntamente per l'evidente connessione che li lega sono infondati.

2.1. Non è in contestazione che tra le parti sia intercorso un accordo inquadrabile nell'ambito dei Patti territoriali già previsti dal d.l. 23 giugno 1995, n. 244, convertito in l. 8 agosto 1995, n. 341, e definiti dall'art. 2, comma 203, lett. d), della l. 23 dicembre 1996, n. 662, in forza del quale la società odierna ricorrente è stata ammessa ad usufruire di un finanziamento per un importo complessivo di euro 3.004.178,13, da versarsi in quattro quote, al fine di realizzare un complesso turistico ricettivo e strutture complementari in Località Pian dei Mucini, nel Comune di Massa Marittima.

2.2. Il finanziamento è stato revocato con provvedimento del 27 febbraio 2007 del Ministero dello Sviluppo economico (PT6194) sulla base di rilievi provenienti dalla Provincia di Grosseto che ha riscontrato alcuni inadempimenti da parte della società.

2.3. L'accertamento della insussistenza dei tali inadempimenti costituisce, unitamente e specularmente all'accertamento della permanenza del diritto alle agevolazioni economiche e alla condanna dell'Amministrazione al versamento dell'ultima quota, l'oggetto della presente controversia.

3. Le Sezioni unite di questa Corte, con ordinanza 8 luglio 2008, n. 18630 seguita da successive sentenze (v. Cass., Sez. un., 23 marzo 2009, n. 6960, emessa in una fattispecie riguardante il Patto territoriale per la Maremma grossetana; Cass., Sez. un., 21 gennaio 2014, n. 1132; Cass., Sez. un., 27 ottobre 2014, n. 22747; v. pure C.d.S., Sez. V, 27 dicembre 2013, n. 6277), hanno avuto modo di chiarire che «la cognizione della controversia relativa all'impugnazione di un provvedimento di revoca del beneficio finanziario accordato ad una società per la realizzazione di un investimento produttivo in sede di approvazione di un "patto territoriale", costituente una delle possibili forme di programmazione negoziata tra parti pubbliche e parti private in cui è, tra l'altro, necessario definire gli accordi programmatici ai sensi dell'art. 27 della l. n. 142 del 1990 e individuare le convenzioni necessarie per l'attuazione di detti accordi, appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in relazione al disposto di cui all'art. 11, ultimo comma, della l. n. 241 del 1990 che demanda, in generale, a tale giurisdizione le questioni relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi e sostitutivi del provvedimento pubblico di erogazione di una sovvenzione economica».

3.1. Negli stessi termini si esprime il Consiglio di Stato (sez. VI, 17 gennaio 2014, n. 220), che colloca il patto territoriale «nel quadro della cosiddetta azione amministrativa per accordi e si caratterizza in particolare come uno strumento di programmazione negoziata con la conseguenza che le controversie connesse alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi intercorsi tra soggetti privati e Pubbliche amministrazioni rientrano tra quelle attribuite alla giurisdizione del giudice amministrativo dall'articolo 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241».

3.2. Si è così ribadito che - salva l'ipotesi in cui il finanziamento sia riconosciuto direttamente dalla legge e alla P.A. resti demandato solo il compito di verificare l'esistenza dei relativi presupposti senza alcun apprezzamento discrezionale sull'an, sul quid e sul quomodo - l'erogazione dei relativi contributi, sia in via provvisoria sia in sede definitiva, implica l'adozione, da parte della P.A., di decisioni istituzionali circa la corretta allocazione di risorse finanziarie destinate ad una programmazione negoziata, che vede coinvolti, in egual misura, soggetti pubblici e privati, e un sindacato sul corretto esercizio della ponderazione comparativa degli interessi valutati in sede di erogazione, che, dunque, postula la sussistenza e la persistenza di un potere amministrativo incompatibile con la cognizione giurisdizionale del giudice ordinario (Cass. n. 1132/2014, cit.).

4. Non può quindi essere condivisa la tesi secondo cui vi sarebbe assenza di ogni potere valutativo discrezionale della P.A. in ordine alle erogazioni successive del contributo concesso, ovvero all'accertamento di eventuali inadempienze e all'esercizio del potere di revoca, attesa la natura stessa del patto territoriale, la cui formazione ed esecuzione si traduce nell'adozione, da parte della P.A., di decisioni istituzionali afferenti alla corretta allocazione - su di un piano non soltanto genetico, ma anche funzionale - di risorse finanziarie.

5. In quest'ottica appare chiara, e si giustifica anche alla luce dell'art. 103 Cost., la scelta del legislatore di attribuire al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva per tutte le controversie nascenti da accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo (nella cui categoria sono inquadrabili, come su esposto, i patti territoriali), quindi non solo quelle riguardanti la formazione e la conclusione degli accordi, in cui è più marcato l'esercizio di un potere discrezionale della pubblica amministrazione, ma anche quelle inerenti all'esecuzione, come stabilisce espressamente il comma 5 dell'art. 11 l. n. 241/1990, oggi trasfuso nell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, del d.lgs. n. 104/2010.

5.1. La natura esclusiva della giurisdizione, in quest'ampia ma pur sempre circoscritta latitudine, da un lato, comporta la devoluzione della controversia al giudice amministrativo anche quando essa investa posizioni definibili in termini di diritto soggettivo; dall'altro, appare in sintonia con la decisione della Corte costituzionale n. 204/2004, riguardando una materia (rectius: una «tipologia dell'atto destinato al perseguimento del pubblico interesse»: v. Cass., Sez. un., 12 marzo 2001, n. 105) «particolare» o «speciale», vale a dire che presenta peculiarità tali da giustificare il trasferimento della tutela dei diritti al giudice al quale è già affidata, per quelle stesse materie, la tutela degli interessi legittimi.

5.2. Al riguardo, non può essere trascurato un dato oggettivo, costituito - come avverte parte della dottrina - dal fatto che si tratta di una vicenda sostanzialmente unitaria ed in cui le contestazioni sottoposte al sindacato del giudice attengono per lo più allo svolgimento dell'intera procedura (cui sono inscindibilmente legate l'esecuzione e l'attuazione del programma d'investimento) che ha preceduto la revoca, fino ad attribuire, di necessità, debita rilevanza alla norma fondamentale in materia di autotutela, ossia all'art. 21-nonies della l. n. 241/1990.

5.3. Nell'unicità della vicenda si coglie anche la ratio della creazione della giurisdizione esclusiva in tema di accordi fondata non tanto (o non solo) sulla difficoltà di distinguere tra interessi legittimi e diritti soggettivi, in una materia in cui è assai stretto e spesso inscindibile l'intreccio, quanto al fine di assicurare l'unicità della giurisdizione, evitandone il frazionamento, in relazione ad un "rapporto" che il legislatore ha globalmente considerato come pubblico.

5.4. Questa considerazione, e la conseguente scelta, appaiono evidenti soprattutto se le si raffrontano con il diverso criterio di riparto della giurisdizione previsto in materia di contratti pubblici, per i quali invece la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo investe le sole controversie relative alla fase dell'evidenza pubblica, ricadendo invece quelle sull'esecuzione dei contratti nella giurisdizione del giudice ordinario. Il che conferma la natura peculiare degli accordi ex art. 11 l. n. 241/1990 e la loro oggettiva diversità rispetto ai contratti di diritto comune.

6. La compatibilità della giurisdizione esclusiva nella materia de qua con l'art. 103 Cost., nella lettura offerta dalle sentenze n. 191 del 2006 e n. 204 del 2004, è dunque pienamente rispettata.

Sono infatti rintracciabili nel caso in esame i parametri che la giurisprudenza della Corte costituzionale ha identificato ai fini di reputare costituzionalmente legittima la giurisdizione esclusiva, e cioè che vi siano coinvolte situazioni giuridiche di diritto soggettivo e di interesse legittimo strettamente connesse; che il legislatore assegni al giudice amministrativo la cognizione non di "blocchi di materie", ma di materie determinate; e che l'amministrazione agisca, in tali ambiti predefiniti, come autorità e cioè attraverso la spendita di poteri amministrativi, che possono essere esercitati sia mediante atti unilaterali e autoritativi, sia mediante moduli consensuali, sia mediante comportamenti, purché questi ultimi siano posti in essere nell'esercizio di un potere pubblico e non consistano, invece, in meri comportamenti materiali avulsi da tale esercizio (Corte cost. n. 35/2010).

6.1. Infine, a fugare ogni dubbio di legittimità costituzionale dell'opzione qui prescelta, deve segnalarsi l'intervento della Corte costituzionale che, con la sentenza n. 179/2016, ed in riferimento all'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, d.lgs. n. 104/2010, ha ribadito i criteri identificativi della compatibilità costituzionale delle norme devolutive di controversie alla giurisdizione amministrativa esclusiva, come già delineati nella precedente sentenza n. 35/2010; ha poi significativamente (ai fini della soluzione della presente controversia) aggiunto che «il diritto vivente in tema di giurisdizione esclusiva sugli accordi procedimentali risulta pienamente coerente con questa ricostruzione sistematica e ne costituisce il ragionevole sviluppo. (...) In quanto inserite nell'ambito del procedimento amministrativo, le convenzioni e gli atti d'obbligo stipulati tra pubblica amministrazione e privati costituiscono pur sempre espressione di un potere discrezionale della stessa pubblica amministrazione. Tali moduli convenzionali di esercizio del potere amministrativo non hanno, quindi, specifica autonomia. In coerenza con i principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale, il fondamento di tali ipotesi di giurisdizione esclusiva viene legittimamente individuato nell'esercizio, ancorché in via indiretta o mediata, del potere pubblico. Siffatta interpretazione offerta dalle magistrature superiori in ordine al fondamento del criterio di riparto della giurisdizione in materia di accordi procedimentali risulta altresì coerente con l'evoluzione complessiva del sistema di giustizia amministrativa, il quale - da giurisdizione sull'atto - sempre più spesso si configura quale giurisdizione sul rapporto amministrativo. D'altra parte, va rilevato che l'ordinamento non conosce materie "a giurisdizione frazionata", in funzione della differente soggettività dei contendenti».

7. L'orientamento qui condiviso è solo apparentemente contraddetto dalle decisioni richiamate dalla ricorrente anche nella memoria difensiva, in particolare da Cass., Sez. un., ord. 15 dicembre 2015, n. 25211 (oltre che da Cass., Sez. un., 17 febbraio 2016, n. 3057, che della prima ha sostanzialmente recepito la motivazione): invero, in questa decisione, resa in sede di regolamento di giurisdizione, questa Corte ha fatto applicazione del criterio di riparto del petitum sostanziale senza confrontarsi con le norme contenute nell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a. (o nella diversa norma, eventualmente vigente ratione temporis, dell'art. 11, comma 5, l. n. 241/1990), sull'implicito quanto evidente presupposto che la controversia non afferisse in concreto all'esecuzione di un programma negoziale inquadrabile negli accordi sostitutivi del provvedimento bensì ad una fase del rapporto di finanziamento che comportava la rigida applicazione di condizioni di legge.

In altri termini, la individuazione del giudice munito della potestas iudicandi è stata tutta incentrata sull'assenza di ogni discrezionalità in capo all'amministrazione e sul presupposto di fatto che l'inadempimento, pur afferendo alla fase c.d. esecutiva del rapporto, riguardava una norma che il privato aveva l'obbligo di osservare e che, dal canto suo, l'Amministrazione aveva l'obbligo di far osservare (nello stesso senso, Cass., Sez. un., 11 luglio 2014, n. 15941).

7.1. Per le stesse ragioni è inconferente il richiamo alla decisione di questa Corte 30 marzo 2018, n. 8049, la cui fattispecie concreta ha riguardato la realizzazione di opere estranee al programma di investimento, richiamandosi ai fini della giurisdizione Cass., Sez. un., 10 luglio 2006, n. 15618, che ha riconosciuto la giurisdizione del giudice ordinario ma con riguardo alla ipotesi della concessione e erogazione di finanziamenti e sovvenzioni, affatto diversa dalla programmazione negoziata in cui sono pacificamente inquadrabili i patti territoriali.

8. Conclusivamente, il ricorso deve essere rigettato e la ricorrente deve essere condannata, in applicazione del principio della soccombenza, al pagamento delle spese del presente giudizio, che si liquidano come da dispositivo. Poiché il ricorso è stato notificato in data successiva al 30 gennaio 2013, sussistono i presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dell'art. 13, comma 1, del d.P.R. 115/2002.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo; condanna la ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio liquidate in euro 10.000 per compensi professionali e euro 200 per esborsi, oltre al 15% di rimborso delle spese generali e agli altri accessori di legge. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13.

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